Бюрократия как проблема

Дата публикации: 29 Июль 2015, 19:52

Что такое «модернизация»? Что позволяет отнести авторитарных разрушителей типа Петра I и проводников либеральных преобразований типа Александра II к одному типу «модернизаторов»?

 

 

Мне представляется, что модернизация характеризуется в первую очередь возникновением нового человеческого потенциала, нового качества этого потенциала, новой управленческой элиты. Проблема здесь состоит в том, что модернизация обусловлена востребованностью управленческой элиты нового качества, с тремя важнейшими характеристиками: ответственность, компетентность и лояльность системе.

 
Только одно из этих качеств приобретается посредством обучения – а именно компетентность.

 

Ни ответственности, ни лояльности обучить невозможно. Однако системе все чаще и чаще требуются бюрократы-управленцы, которые сочетают лояльность системе с готовностью брать на себя риски в принятии тех или иных решений. В этом смысле требует переосмысления веберовская модель рациональной бюрократии, потому что, согласно Веберу, бюрократы должны выполнять не ими поставленные задачи и в этом смысле лояльность системе для них часто подменяется лояльностью непосредственному начальнику.

 

Мы это видим сплошь и рядом в нашей и вообще любой строгой бюрократической системе, когда каждый ее представитель работает не столько на благо системы в целом, сколько на свое место в ней, обычно обеспечиваемое умением эффективно выполнять распоряжения вне зависимости от рациональности самих распоряжений. В армии офицер не обязан и не должен знать конечных целей той операции, в которой он участвует. В отличие от офицера бюрократ обязан быть немного интеллигентом, он должен стремиться понять предельные цели тех или иных практических действий.

 
Вебер хотел жестко отделить бюрократов от политиков, которые в отличие от бюрократов должны самостоятельно принимать решения, причем решения, которые не всегда можно оценить по критерию «верно или ошибочно».

 
По Веберу, бюрократ принимает решения только рамках своей компетенции, он выполняет определенные внешние команды и ищет средства их реализации. Человек снимает с себя всякое представление о предельной цели тех действий, которые он делает – как только он начнет задумываться о том, правильно или неправильно полученное им указание, он перестает эффективно его исполнять. А без винтиков система не работает.

 

Поэтому лояльность системе – вещь отнюдь не простая, она по сути исключена самой логикой системы. Как только чиновник начнет чересчур много задумываться о благе Родины, он рискует сломать чиновничье-бюрократическую вертикаль. Но если в системе власти нет ничего кроме вертикали, система обречена – ее будут составлять люди, которые даже в случае если они абсолютно чисты от всякой коррупции, просто по факту своего нахождения в системе будут стремиться поменьше думать об общих интересах, то что называется, об интересах дела, и побольше думать о том, как лучше исполнить указание своего непосредственного начальника, желательно не вступая в противоречие с законом. Подчеркиваю, мы сейчас говорим о веберовской, так наз. рациональной бюрократии, как бы исключающей частные мотивы при исполнении своего служебного долга.

 
Понятно, что даже в этом идеальном случае мы будем иметь систему, не настроенную на исполнение сложных задач, потому что любая сложная задача предполагает личную включенность каждого ответственного работника в процесс достижения общих целей.
Так, сложной задачей является завоевание лидерства в экономической конкуренции – понятно, что достичь этой задачи невозможно, если ее не ставят перед собой одновременно и все региональные, и все федеральные власти.

 

Однако самый естественный способ поведения чиновника – это итальянская забастовка, строгое выполнение всех указаний без заботы об эффективности собственных действий. В строго бюрократической системе итальянская забастовка часто является лучшим способом для карьерного продвижения, чем какие-то действия в соответствии с принципиальными мотивами. Как же заставить бюрократа действовать в соответствии с пониманием политических задач, поскольку бюрократ самой логикой системы ориентирован на другое?

 
Самая простая форма решения этой задачи — это комиссарская модель. Помимо бюрократической вертикали создается вертикаль идеократическая – и чиновник, который видит, что его непосредственный начальник, условно говоря, саботирует интересы страны, так или иначе понимаемые, может обратиться к «комиссару», чтобы тот разобрался в сути проблемы, причем исходя не из буквы закона (для этого есть прокуратура), а исходя из соображений целого. Лояльность системе в этом случае утверждается с помощью наличия дублирующей государственные органы идеократической вертикали.

 
Это возможный вариант, но нельзя его назвать совсем уж оптимальным. Во-первых, идеократические инструменты рано или поздно вырождаются в тривиальные бюрократические механизмы, как то произошло, скажем, с КПСС, которая просто начала всем управлять помимо министерств и ведомств, превратившись в подлинную исполнительную власть. Во-вторых, такая система чревата мощным распространением доносительства, что подрывает моральную сплоченность общества и в конечном итоге приводит к распространению двоемыслия и прочим неизменным атрибутам авторитаризма.

 
Наилучший вариант – это, конечно, создание и максимальное развитие институтов социального неравнодушия типа парламентов, законодательных собраний и консультационных советов типа Общественных палат и обретения ими контрольных механизмов по контролю над бюрократией. Ничего лучшего, чем свободный парламент, все-таки человечество не придумало для исправления недостатков бюрократической системы. Прежде всего, депутат – это компетентный гражданин, как бы выделенный из вертикали. Разумеется, мы берем идеальный случай, потому что в практике реальной демократии депутатский корпус коррумпируется с легкостью, в том числе и посредством вполне легального лоббизма: попробуй пройди избирательную кампанию без частных пожертвований. Альтернатива вертикали в системе власти далеко не всегда лучше самой вертикали. И тем не менее наличие такой альтернативы делает систему более гибкой и, соответственно, более эффективной.

 
Затем парламент, предполагающий партизацию депутатского корпуса и, главное, партизацию верхушки исполнительной власти. Возникает как бы конкуренция бюрократий, конкурентная бюрократия, что превращает руководителей почти любого ранга в своего рода политическую команду. Мы видим, что эта система работает в целом неплохо, не без сбоев, в англосаксонских странах, причем везде, где эта конкуренция реальна, а не фиктивна, – как во многих формально демократических государствах, где в рамках этой конкуренции ничего не решается, потому что основные вопросы жизни общества просто не ставятся в политическую повестку дня.

 
Консервативная модернизация (термин принадлежит социологу и экономисту Иосифу Дискину), с моей точки зрения, это попытка вывести соответствующие институты из национальной традиции, прежде всего для того, чтобы лояльность системе осознавалась как лояльность национальному целому, а соответствующие институты понимались бы как неотъемлемые атрибуты национальной жизни.

 

Так, российский парламент, конечно, имел бы гораздо большие шансы на выполнение своей исторической миссии, если бы он возник не в 1906 году под названием Государственной думы в ходе революции, а в 1882 году как Земский собор, созванный в честь коронации нового императора. Хотя инициировавший этот неосуществившийся замысел министр внутренних дел России Н.П. Игнатьев хотел избежать тем самым конституционного пути для России при органичном пути развития, но я полагаю, что Земский собор стал бы именно парламентом, даже в том случае, если бы его законодательные права и не были бы гарантированы письменным законом, а царь оставался бы формально неограниченным самодержцем.

 
Однако эта попытка консервативной трансформации страны была буквально растоптана К.П. Победоносцевым, что, в итоге, привело Россию к политической катастрофе немедленно после первой же неудачной войны. Славянофилы, поддерживавшие замысел Игнатьева, понимали, что как только власть отделится от так наз. общественности, конституционный путь окажется просто неизбежным еще и по той простой причине, что все люди с какими-то убеждениями и принципами будут отторгаться бюрократической системой, которой, конечно, всегда проще иметь дело с добросовестными исполнителями. Но, в конечном итоге, такая система неизбежно коррумпируется и революционизируется – все реально лояльные системе люди оказываются в оппозиции, а в системе остаются только те, кто использует саму эту систему исключительно ради личных интересов.

 
«Бюрократическая система привела нас к крымскому разгрому» — для родившегося в год начала этой войны философа Владимира Соловьева это утверждение было аксиомой, и он отчеканил эту фразу в своей работе «Русская идея».

 
Эта фраза как мантра повторялась последующие годы и, конечно, создавала благоприятный психологический фон для восприятия идеи народного представительства. Даже в абсолютно национально славянофильских и либерально-национальных тонах.

 
А вот в конце XX века над гражданами СССР довлело убеждение, что свобода всегда означает слабость, а сила обеспечивается в том числе и зажимом свободы, как то был в эпоху Сталина. Совершенно противоположное представление тому, что господствовало в 1856-1917 годах, когда внутренняя свобода воспринималась многими в России в качестве фактора внешней силы (Петр Струве, например, говорил даже о необходимости оценивать внутреннее состояние страны по степени ее внешней мощи, будучи убежден, что этот критерий работает на либералов). Конечно, провал «перестройки», совпавший с крахом всей государственности, только прибавил аргументам тем государственникам, для которых любая демократизация была синонимом национального пораженчества.

 
Сегодня сохраняет свою силу та же проблема – резкое расхождение ценностей внутренней свободы и внешней силы. Хотя, надо отметить, лидерами страны, лидерами большинства оказываются люди, которые способны найти некое сочетание этих двух ценностей. Например, Евгений Примаков явно хотел совместить идеи восстановления международного престижа страны, развития внутреннего производства и строительства политических институтов.

 

Владимир Путин – экономический либерал и при этом безусловный державник. Лидеры всегда выходят за пределы узких идеологических ниш. Думаю, в ближайшее время мы увидим целый ряд предложений, как можно оздоровить наше общество и модернизировать политическую систему, чтобы не разрушить, а сохранить лояльное большинство.

 

Главное не упустить момента, необходимого для развития, как его упустили бюрократы царской России в конце XIX столетия.

 

Борис Межуев

 

 

Метки по теме:


Комментировать \ Comments
image


bottom_banner_3
Pomosh
bottom_banner_1